在近日召开的国新办发布会上，自然资源部表示，严格国土空间用途管制，统筹划定城镇开发边界等，坚决遏制城市“摊大饼”式扩张。
这意味着，盛行一时的大拆大建、兴建新城、合并扩容等模式，行不通了。
01
为何要遏制“摊大饼式”扩张？
遏制“摊大饼式”扩张，不是第一次提及，但此番有了“坚决遏制”的前缀，态度更为明确。
就在一个月前，中央城市工作会议首次提出“两个转向”：
城镇化从“快速增长”到“稳定发展”，城市发展从“增量扩张”到“存量提质”。
从“增量时代”到“存量时代”，这是1980年代以来的最大转向。
过去，很多地方习惯“以地谋发展”、“以债谋发展”，借助“土地、房地产、金融”循环，拼命拉大城市框架，做大土地财政，以此刺激经济增长。
正常的城市发展，应当从中心城区逐步向外推进，不同片区连成一片。
在“摊大饼”模式下，跳跃式、断裂式、孤立式的新城、园区层出不穷。
媒体统计，高峰时期，全国规划了3000多个新城，能容纳34亿人，足以装下全球近半人口，这就属于典型的“摊大饼”。
在高速增长期，一切还不成问题。一旦大潮退去，没有产业支撑的郊区新城，房价将会迅速回落。
此外，一些地方拼命合并周边地市，试图做大市域体量，还有一些地方教育医疗资源过度集中，带来明显的“大城市病”。
当“摊大饼式”扩张不再可取，内涵式发展成为大势所趋。
抱团竞争、城市更新、创新驱动正在成为新的方向，这在新一轮城市竞争一文有详细论述。
02
三条红线，越来越严了。
日前批复的2035总体规划, 摹画了城市定位与核心功能，也划出了三条红线，成为“摊大饼”式扩张的最大约束。
三条红线，即耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界。
城镇开发边界，影响最为直接，圈定城市扩张的空间范围，决定工业、商业、居住用地的规模。
根据规定，城镇开发边界外不得进行城镇集中建设，不得规划建设各类开发区和产业园区，不得规划城镇居住用地。
哪些城市开发边界面积最大？
根据2035总规，在“国批”城市中， 共有20多座城市超过1000平方公里，9城超过2000平方公里。
总体来看，城市开发边界与面积、人口正相关，但也受到城市能级、产业规模以及政策因素的影响。
北京、重庆、上海、天津位居第一梯队，直辖市享受省级待遇，可开发面积高于一般地市。
在非直辖市中，苏州、成都、广州、郑州、青岛可开发面积超过2000平方公里，位居第一梯队。
深圳与哈尔滨、石家庄、昆明等处于同一区间，城市开发面积只有1000平方公里左右。
中西部一些省会，兰州、太原、呼和浩特等，开发边界面积只有六七百平方公里，主要受到城市经济实力与人口规模限制。
值得一提的是，苏州力压广深城杭，堪称2035总规最大赢家。
这背后或许不乏工业第二大市、县域经济、园区经济带来的助力，但也足以体现政策倾斜。
可见，虽然只是普通地级市，没有机场，也不是省会，但苏州的政策能级丝毫不弱于省会。
03
哪些城市的可开发建设强度最高？
相比开发面积，城镇开发强度更为关键，衡量的是有多少土地可用于建设。
在主要“国批”城市中，城镇开发强度超过30%的只有6个，超过20%的只有11个，多数都是经济大市或工业强市。
深圳、东莞、上海开发强度均超50%，佛山、无锡、苏州均超30%，这是制造大市的倾斜，有更多土地可用于工业开发。
这就凸显深圳的特殊性。
虽然城镇开发边界面积仅位居中游，但开发强度遥遥领先，一半以上土地都用于建设。
深圳地少人多，面积不到2000平方公里，却承载了1800万人口。
对于一座工业强市来说，哪怕划出一半土地用于开发，仍然不够用。
为此，深圳在100公里之外打造了深汕特别合作区，作为第10+1区，同时在都市圈和城市群内打造产业飞地，拓展产业空间。
与之对比，兰州、昆明、南宁、哈尔滨、石家庄的开发强度均不足10%，这是“广域型城市”带来的问题。
一些省会看起来地域庞大，但城区面积和城区人口相对有限，开发空间自然有限。
某种程度上，城市开发强度，也是衡量真实城市与名义城市的重要参考。
04
大城市，人口“天花板”也定了。
人口天花板，基于资源承载力而来，考虑经济发展、人口流动因素，以此作为公共资源的配置依据。
2035总规限定了两大指标：一是常住人口上限，二是实际管理和服务人口。
实际服务人口，相当于“常住人口+暂住人口”，包含短期出差、探亲、旅游的人群，更考验资源承载力。
先看常住人口天花板，重庆最高，北上广成次之，强二线城市普遍在1500万以上。
重庆2035年常住人口天花板是3600万人，北上广成超过2000万人，深圳则是1900万人。
郑州、苏州、天津都是1800万人左右，武汉、西安、杭州、长沙均超过1500万人。
再看实际服务人口规模，如果考虑到暂住人口，未来将有10多座城市，跻身2000万人口俱乐部。
一般而言，城市按照常住人口上浮20%，以此配置公共资源，作为实际人口的上限。
根据规划，广州、成都2035实际服务人口规划都在2500万，深圳是2300万，杭州、武汉、郑州、西安、天津都在2000万左右。
05
超大特大城市，人口“余额”还剩多少？
上海所剩无几，北京也在严控之列，深圳剩余空间只有100万，广州则超过300万。
二线城市普遍“余额”更为充足，普遍都有200万以上的增长空间。
重庆、天津、郑州、长沙、苏州均在400万以上，南京、合肥超过300万，武汉、西安、杭州都在200万以上。
未来10多年，人口增长300万乃至400万，意味着年均增长30万人。
在出生率高企、城镇化突飞猛进之时，或许还有可能。但随着人口大盘见顶、城镇化放缓，可谓难上加难。
城镇开发空间不等于发展空间，人口天花板“余额”也不等于人口吸引力。
唯有产业强大，才能形成根本且持久的竞争力。
